湖北黄冈市XX县100余村民与黄冈市人民政府、国土资源局行政纠纷一案
一、案情
案件基本情况：
1．当事人
原告：湖北省黄冈市XX县XX村X生产小组村民，共20余户，100余人；
被告：湖北省黄冈市人民政府、湖北省黄冈市国土资源局；
第三人：湖北省黄冈市XX县XX村委会、湖北省黄冈市XX县工商行政管理局；
受诉法院：黄冈市中级人民法院（裁定被告不适格，不予受理）
诉讼请求：确认湖北省黄冈市XX县工商管理局征收XX县XX村15亩土地的行为违法。
2．案件类型:
- 诉讼性质：行政诉讼
- 公约权利：住房权
- 服务对象：农民
3．本机构接手前的情况
湖北省黄冈市XX县XX镇XX村委会与XX县工商行政管理局于2003年3月25日签订了土地征用协议书，双方当事人在该协议书中约定：
1．由县工商行政管理局征用XX村土地，总面积为15亩；
2．土地补偿费为每亩6万元，共计人民币90万元整；
3．由县工商行政管理局每年支付土地补偿费本息共54900元，付款日期共40年。
XX村委会接着与各生产小组签订了另一份协议，其中约定将土地补偿费的10％分发给第五生产小组，20％分发给第四生产小组，15％分发给第七生产小组，其余55％留给村委会。第五生产小组村民因不满该分配协议，并未在协议上签字，也未接受村委会的分配款项。
二、办案经过
1．2003年9月25日：武汉大学社会弱者权利保护中心（以下简称“中心” ）接受当事人代表的委托，并由中心二名工作人员与该代表人签订授权委托书，为其代理该案件。
2．2003年10月1日－2日：代理人到当地进行相关调查，并推选出诉讼代表人五名。
3．2003年10月15日：代理人再次到当地走访县土地管理局、县工商管理局、县政府及县政委信访办，在信访办党委书记的协助下，于2003年10月17日上午召开了关于此案的协调会议，与会者包括：县政府法制科主任、县土地管理局主任、县工商管理局工会主席、县政委信访办党委书记、镇政府办事员一人、中心二名代理人。会议协调出解决方案如下：
①五组村民被征用的15亩土地由村委会协调，从第十三组的土地中划归于第五组；
②维持2003年3月25日的关于土地征用的补偿协议，但土地征用补偿费的给付时间由五年减为四年；
③依法起诉，由法院做出最终判决。
4．2003年10月16日：五组村民协商认为上述方案与其要求相去甚远，最终未达成任何调解协议，依法向黄冈市中级人民法院提起行政诉讼。
5．2003年11月：黄冈市中级人民法院以被告不适格为由，裁定驳回起诉。
三、法律法理分析
1、案件所涉及相关的法律规定；
本案是一起典型的土地征用纠纷，应当适用的法律规定包括：《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》
根据以上法律的有关规定，我们可以知道：
  
2、办理案件过程中遇到的法律障碍、制度障碍；
㈠被告难以确定
①县级人民政府及其土地行政管理部门等征地主体难以作为被告。
按照以上分析我们可知，如果村民对征地补偿协议不满或认为征地过程不合法，可以以县级以上人民政府及其土地行政管理部门为被告提起行政诉讼。但在本案中，首先，政府及其土地行政管理部门根本没有介入该征地程序之中，更没有实施任何批准、公告等行政行为，这是典型的行政不作为。但是，当代理人向XX县人民政府和国土资源局询问时，这些国家官员回答的居然是：当地一贯如此做法，已经十几年了。也就是说不论是当地的政府官员，还是司法部门都没有把征地与政府当然地结合起来（但不可否认的是，这种依法行政的观念正在逐渐渗透进各级行政机关。本案中，当代理人找出法律规定时，政府给予了一定程度的配合）。这也正是最后法院以被告不适格为由驳回诉讼的原因之一。其次，在办案过程中，当事人也反对将政府作为被告。当事人并不反对征收，让他们觉得不公平的是村委会与他们之间关于土地补偿费的分配，所以他们的本意是状告村委会，而且让这些村民与堂堂政府公然为敌，在法制观念还未成熟的县镇确实不是首选之举。
②村民委员会无法作为行政诉讼被告
按照我国《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，村委会只有在实施法律、法规包括规章授权的具体行政行为的情况下才能成为行政诉讼被告。可是在这里，显然村委会没有资格作为行政诉讼被告。同样地，最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研【2001】16号）认为，他们之间属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。依照上述法律的规定，本案中村民如果想要求村委会给予合理合法的征地补偿的各项费用，就不能以行政诉讼而是以民事诉讼的方式。如果按照当事人的要求以村委会为被告，就不能提起行政诉讼，而只能提起民事诉讼。但是在实践中，村委会与村民确实是“村官”与“乡民”的关系。民事诉讼对原告的举证责任要求相对行政诉讼的原告要高出许多，这就给村民造成了一个困境，那就是在实践中处于“相对人”的角色，但在法庭上却要承担“平等主体”的举证义务，如此便使得行政诉讼法所规定的举证责任倒置的保护行政相对人立法宗旨在农村这一层面缺失，这样的诉讼让尚处于弱势群体的农民如何能够参与其中？
㈡社会援助机构面临两难的境地
类似于本案的情况在县镇村相当普遍，各个地方有自己一套潜移默化的规则，这套规则可能与法律规定从头到尾都格格不入。对于社会援助机构，尤其是法律援助机构这种没有任何权力的民间机构来说，如何了解、改变甚至瓦解这套规则是一个几乎不可能回答的问题。我们要做的是仅仅为了维护当事人的个体利益而向潜规则妥协，还是为了推动当地的法治建设而牺牲当事人的个体利益？
另外，一方面社会援助机构花大力气在法制宣传上，目的就是在于吸引更多的弱势群体来寻求援助。可当机构向他们提供援助时，机构本身的“弱势”便随着诉讼程序或者非讼程序的一步步深入日渐清晰，作为社会援助机构的工作者常常无力回答当事人提出的那些仅停留在纸面的问题。这种情况下，当事人对他们代理人及各种社会援助力量产生一种不信任感。于是法律工作者便感觉到了处境的尴尬，而社会法律援助机构则给人以沽名钓誉之感。志愿者的热情往往也就消失殆尽了。
3、现行法律的漏洞；
㈠村民委员会法律地位的混乱
我国宪法规定了村民委员会“基层群众性自治组织”的法律地位，从根本上否定了村民委员会的行政主体资格，村民委员会只能在法律法规授权的情况下成为行政诉讼的被告，承担行政赔偿责任。然而，实践中村委会以“准行政机关”的地位侵害村民利益的案件屡屡发生，此类案件又由于村委会地位的复杂性常常被法院推之门外，导致村民利益无法得到救济。
㈡司法解释剥夺了村民请求司法救济的权利
最高人民法院【94】民他字第28号复函指出：“土地管理法明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等单位。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”这一司法解释将此类争议拒之法院门外，显然剥夺了公民，尤其是农民这一弱势群体的基本公民权利。实践中，法院也以种种理由驳回农民的起诉。
㈢《宪法》与《土地管理法》对国家征收、征用土地所必要的“为了公共利益”之“公共利益”规定不明。
《宪法》第十条第三款；《土地管理法》第二条规定国家基于公共利益可以征收农村集体所有土地，我国对于“公共利益”采用的是一般概括式，这种方式具有灵活的优势，但是也给行政机关以及法官滥用权力提供了可能性。所以，采用此立法模式的国家往往制定专门的土地征用、征收法律、法规，如日本颁布了《公用征收法》、法国颁布了《土地征用法》。 但我国不要说没有专门的土地征收、征用法规，连相关部门法中涉及的条款都十分简略。这就使得在实践中行政机关和司法机关有很大的自由裁量权，而村民也就没有任何可能去置疑“公共利益”的合法性以及合理性。
㈣土地补偿制度不够完善
在立法层面，我国农村土地征收补偿的规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法等，在某些省、市和自治区还制定了征收土地的规定。这些规定既不系统也不全面，在立法上反映不出征地补偿制度的重要性。 在制度操作层面，法律停留在纸面上的现象不在少数，“官本位”的观念也深深植根于行政机关、村民以及村委会的印象中。即使法律规定的那些程序在很多地方也只是走走过场而已。
4、案件所反映的公益性。
本案是一起行政机关违法征收农民集体所有土地的行政案件，涉及到公民的住房权、财产权和就业权等基本权利。首先，援助当事人，维护公民的合法权益是法律援助的首要目的；其次，在当地“依法行政”、“法治社会”还停留在口号层面的情况下，中心的介入也让行政机关了解到不“依法行政”的确能够让他们受到法律的制裁，行政机关以后在遇到同样的情况时因有前车之鉴而不至于无法无天。
四、案件影响
1．对当事人的影响：
根据调查，截至2006年2月14日，该案件仍然没有任何突破，XX村委会与各生产小组签订的土地补偿费协议仍然有效。
2．对中心的影响：
中心仍然继续为农村土地征收与城市房屋拆迁的受害人提供援助，但是情况不尽如人意，笔者于2004年4月代理的一起武汉市经济技术开发区房屋拆迁案件，依旧是以法院不受理而告终的。此类案件成为了中心的一个顽疾，它们从什么方面来考虑都是符合法律援助的宗旨的，但是我们的代理人一边在积极地工作，一边却受到来自现实的打击。所作的工作起码当前看来是没有什么效果的。
3．对社会的影响：
正如当时与XX县各行政机关磋商时得到的回答一样，这样的情况在当地十分普遍，而且一直以来不论是行政机关还是法院都是如此行事，法律在当地往往只是一纸空文。但值得庆幸地是，代理人去当地进行调查时，当地行政机关还是给予了一定的重视，并且也提供了解决方案，虽然这些离我们的法治要求还相去甚远，但是还是可以感觉到“法治”的意识已经渐渐渗透到各个基层机关，这也是值得欣慰的。只是无论是个体的人还是民间组织的法律援助机构，甚至与当地的行政机关，都不可能任凭着一股热情在短期内改变这种现状。我们可以做的也许只能是努力将这一时间缩短，想出适当的方法最大程度上维护公民的权利。
五、对相关法律的建议
1．确立村委会行政诉讼被告资格；
2．严格限定县级以上人民政府及其土地行政管理机关土地征收专属权。
3．完善土地征收程序，增加调查、听证、谈判等强制性规定。
4．司法方面，坚持司法独立性，不拒绝农民关于征收土地的案件。
六、办案感受及对所在机构的影响
作为本案的代理人，我深深地感受到了理想与现实的差距。亚力士多德曾经说过“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 我个人认为，本案显露出来的问题不仅是立法层面过于简略地规定了征收、征用土地的权限、程序以及救济途径，更迫在眉睫的问题是当法律只能停留在纸面上时，我们如何将其渗透进市民生活中去。也许这需要时间，需要更多人去推动法制建设，但是在这段“青黄不接”的时间里，公民的权利如何实现？利益如何维护？难道我们能做的只是牺牲“一小部分”人的权利吗？当我们这些法律人向我们求援的当事人解释法律当前的软弱性时，在当事人眼里我看到了法律权威性的坍塌。一方面，我们要求当事人知法守法，什么都按照法律程序办事，另一方面，我们又要让他们接受行政机关甚至司法机关本身置法律于无物的现实，这其中的尴尬也许只有案件的经办人才能体会得到。
对于中心来说，这类案件在日后仍然也当然属于我们援助的范围。我们的工作者接触此类案件越多，也就越有经验，这不论从个案援助还是公益援助上来说都是有利的。对于中心的志愿者们也可以更清楚地看到法治的现状，促进自身的进步。从这个意义上来说，多接触此类案件可以有一个双赢的结果。
供稿：武汉大学法律诊所
学员： 黄 志 瑾
更新日期：2011-9-18 13:08:00
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